ppp项目为什么被叫停,ppp项目国家叫停了吗_国家为什么叫停ppp项目?

PPP虽然以协商方式签订项目协议,但更多内容体现为行政法问题,体现为公共利益的目的,体现为公共财政的支付,体现为一定程度上的行政主体与行政相对人的关系,还体现为行政法制监督关系等。

一、从国家实施PPP的目的看

政府存在的意义之一就是为公众提供服务,提供高质量的公共产品。通常情况下,政府通过亲自履行行政职能来实现为公众直接提供公共产品和服务的目标。随着人民对美好生活需求的日益增长和对公共服务要求质量的不断提高,政府自身的财力和能力远远满足不了公众需求,特别是一些公共设施建设领域、社会公共服务领域,需要投入大量的资金,更需要专业的技术服务,在政府财力和能力无法完成的情况下,为了吸引更多的社会资金参与进来,政府便采取了PPP这种合作模式。因此,政府采取PPP模式,本质上是为了实现社会公共利益,实现一定的行政目标,而不是为了政府自己的利益。政府虽然作为一方当事人,但并不享有项目合同的权利,政府没有自己的利益,特别是没有自己的经济利益,更不能从中获取任何经济利益。

公共利益目的贯于PPP实施的全过程。在项目的选择上,以公共利益为标准,政府决定哪些领域可以对外开放;在对社会资本方的选择上,决定哪些社会资本方适合从事实现该公共利益的项目。在PPP合同中,为了公共利益而体现出政府与社会资本方不完全平等的权利义务关系;在PPP合同运营期间,为了公共利益,强调政府的持续介入和监管。在社会资本方履行合同中,强调企业的社会责任、强调公众对程序的参与。在PPP项目完成的验收标准方面,强调公共利益的实现程度等。公共性、公益性成为PPP实施的基本底线。而且,当意思自治与公共利益、行政职权的行使发生冲突时,意思自治将受到限制,限制的程度与公共利益的实现程度有关。在社会资本方追求的经济利益与公共利益发生冲突时,公共利益占据上风。可见,履行行政职能、实现公共利益的目标,政府确定质量标准、监督社会资本方建设与运营以及确保公共目标实现等,使得PPP与一般的经济合作有着本质区别。政府采取PPP方式实现公共利益的目的,涉及政府是否积极作为、是否不作为以及如何作为等问题,需要行政法的介入与规制,应纳入行政法的范畴。

2. 从政府付费经费来源以及所涉资产性质看

在PPP实施过程中,社会资本方是以经济利益为目的,以经济利益最大化作为自己合作的目标,政府一方必须保证社会资本方能够获取一定的经济利益才能吸引作者积极参与,并实现提供更好公共服务的行政目标。在PPP中,社会资本方获得经济利益的方式至少有三种。一是政府付费,由政府根据项目的可使用性、项目的质量和实际使用量等方面向社会资本方支付费用。二是使用者付费,社会资本方从最终消费者那里收取费用,以作为项目建设和运营成本回收和收益获取的方式。三是可行性缺口补助,是前两种付费方式的补充,即先实行使用者付费,而在使用者所付费用不足以满足社会资本方的成本和合理收益时,剩余的由政府予以补助。关键是政府所付费用的性质问题。在民事交易中,付费一方的费用来自于民事主体,无论是公民、法人或其他组织,其费用都是自己的,具有独立支配费用的能力。而政府付费以及政府给予一定的缺口补助所用的经费,都来自于国家财政拨款,是国家的钱,而不是从事PPP运作的政府自己单位的钱。因此,在国家财政支付上,政府并没有太大的自主性,必须按照法定的程序和要求支付,必须用于公益事业,用来实现行政目的,这与民事主体费用的性质有着本质区别。此外,在PPP项目实施中所涉及的补贴、土地使用等,也都是国家资产,而不是某一级政府或实施单位自己的财产,必须按照国家财政的要求依法使用。

对于经费使用以及所涉资产问题,尽管也受到财税法、预算法等经济法的调整,但涉及政府为公共利益而使用国家财政经费问题,行政法自然不能缺席,必须介入并发挥调整功能。

3. 从政府介入与监管的程度看

由于PPP项目涉及公共利益的实现,政府需要对PPP项目实施情况和运营质量进行监控。又由PPP项目实施有一个较长的周期,一般为20年左右,有的可达30年以上,在这个过程中,政府必须要介入和监督各个环节,确保社会资本方按时保质保量完成项目,确保PPP中公共利益的实现;甚至在可能损害公共利益的特定情况下,政府可以采取临时接管项目措施,以减少公共利益的损失。政府对PPP各环节的介入与监管,体现在三个方面:一是项目建设期间的介入与监管。在PPP项目协议签订后,政府并非只关注结果而不问建设过程。实际上,为了能及时了解项目建设情况,确保项目按时运营,政府对项目的开展拥有足够的监督权,要不断检查建设进度、监督社会资本方履行义务情况,且政府方行使监管职权、采取行政措施不受合同条款的限制。政府在建设阶段的介入与监管内容包括:获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料;进场检查或测试;对建设承包商的选择进行必要监控;在特定情形下,介入项目的建设工作。二是项目运营和维护期间的介入与监管。在项目运营和维护期间,政府仍然要加强监管,并采取一定的介入方式,通常包括:入场检查;获得项目运营和维护的报告及相关资料,包括运营维护计划、财务报告、事故报告等;审阅运营方案;委托第三方开展中期评估与后期评价;在特定情形下,介入项目运营和维护工作。三是特殊情况的处理。在社会资本方出现解散、破产等终止情形时,政府方不是像民事经济合同那样,忙于要求对方的经济赔偿,而是必须重新选择社会资本方;当重新选择会影响公共产品或服务提供时,政府方则应当予以回购,以努力维护公共利益的实现。

可见,由于社会资本方追求利益性与公共服务公益性之间天然的矛盾,如果不加强政府介入与监管,必然出现社会资本方垄断、公共利益受损等现象,因此,在PPP中,政府加强全方位监管是必然的。当然,在PPP中,政府与社会资本方合作时,涉及政府介入和监管的程度,既要防止过多干预,影响了社会资本方的独立实施,打击了社会资本方的积极性,也要防止政府不作为,使公共利益遭受损失。对此,都需要行政法的介入。

4.从政府接受监督的关系看

在PPP中,代表政府与社会资本方直接进行合作的一方,不一定是政府本身,往往是政府的相关工作部门,更有可能是政府授权的实施机构。政府实施机构在与社会资本方合作过程中,在对社会资本方进行监管的同时,还要接受来自监管部门的再监督,确保其依法行事。对政府实施机构进行监督的部门,首先是宏观调控部门、财政审计部门的直接监管。宏观调控部门主要是发改部门的监督,从PPP适用的领域、规划等方面进行监督。财政、审计部门从资金的使用是否合法合规等方面进行监管。在具体实践中,一般事前监管较多,例如,财政部门要会同行业行政主管部门共同对项目进行评估筛选,确定备选项目。对实施PPP项目的政府财政承受能力进行论证。在PPP项目对外招标过程中,财政部门要进行监督。PPP合同签订前要将项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等审核并报同级政府批准。PPP项目的财政要实行预算管理等。其次是权力机关、上级行政机关的日常监管。通过对监管者的监管,可以有效防止政府一方监管的缺失、国有资产流失等现象发生。

政府在监督社会资本的同时,还要接受来自多方面的监督,体现为一种行政法制监督关系,当然要纳入行政法调整的范畴。在理论界与实务界,不少人将PPP实施看成完全民事活动,将PPP合同看做完全的民事合同,其最为重要的理由是:就社会资本方而言,是否愿意参与PPP项目,完全取决于社会资本方的意志,政府不能强迫社会资本方必须参与,而必须与之签订项目协议。实际上,社会资本方在与政府签订PPP协议之前是自由的,其自由表现在是否投标PPP项目、是否愿意与政府签订PPP协议。然而,一旦同意了投标并与政府签订了PPP协议,就必须接受政府的监督与管理,就必须为公众提供合乎要求的公共产品和服务。因此,将PPP完全作为民事活动来看待的观点,只看到PPP中双方协商的形式,而没有看到问题的本质。可见,PPP是一种公共资源的交易形式,其实施的初衷以及政府所起的作用,都表明它是政府主导下的吸收社会资本参与公共产品和服务提供的一种模式。其中许多环节涉及行政行为问题,需要行政法扔调整,而且只有行政法介入,才能对相关问题作出有效处理。

(参考资料:王春业.论政府与社会资本合作(PPP)的行政法介入[J].社会科学战线,2020(11):211-220.)

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